Büyük Gen.Kur. 2002/2 E., 2002/5 K.
"İçtihat Metni"
İÇTİHATLARI BİRLEŞTİRME KURULU KARARI
Danıştay Altıncı Dairesinin 10.3.1999 günlü ve E:1998/809, K:1999/1325 sayılı kararı ile 22.4.1999 günlü ve E:1998/2633, K:1999/2135 sayılı kararı arasındaki aykırılığın içtihatların birleştirilmesi yoluyla giderilmesi istemini içeren ... Belediye Başkanlığı Vekili Avukat ...'ın başvurusunun Danıştay Başkanı tarafından Kurula iletilmesi üzerine; sözü edilen kararlar, Raportör Üyenin raporu, ilgili mevzuat incelendikten ve Danıştay Başsavcısının özetle, "... Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulunun ... Koruma Amaçlı İmar Planı ile ilgili 16.12.1996 günlü ve 4974 sayılı kararına karşı açılan davada Altıncı Dairece, anılan kararın idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem niteliğinde görülerek buna ilişkin Mahkeme kararının esastan incelenerek onanmasına karşın yine .... Koruma Amaçlı imar planıyla ilgili ... Kültür ve Tabiat Varlıkları Koruma Kurulunun 13. 1.1997 günlü ve 5042 sayılı kararına karşı açılan davada ise, anılan karar yürütülmesi zorunlu bir işlem niteliğinde görülmeyerek buna ilişkin mahkeme kararının bozulduğu, böylece maddi olay ve hukuki dayanağı aynı olan Altıncı Dairenin söz konusu kararları arasında oluşan ve benzer hukuk kurallarının değişik yorumlanarak uygulanmasından kaynaklandığı sonucuna varılan aykırılığın içtihatların birleştirilmesi yoluyla giderilmesinin gerekli olduğu, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulu Kanununun ilgili hükümleri ve kararların niteliği göz önüne alındığında, Kurulun koruma amaçlı imar planlarıyla ilgili kararlarının idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gerekli bir işlem olduğu, içtihadın Altıncı Dairenin 10.3.1999 günlü ve E:1998/809, K:1999/1325 sayılı kararı doğrultusunda birleştirilmesi gerektiği" yolundaki sözlü açıklamaları dinlendikten sonra işin gereği görüşüldü.
... Kültür ve Tabiat Varlıkları Koruma Kurulu, 2863 sayılı Yasanın 17 nci ve 57 nci maddeleri uyarınca ... Koruma Amaçlı İmar Planıyla ilgili olarak aldığı 16.12.1996 günlü ve 4974 sayılı kararda, ... Koruma Amaçlı İmar Planı son aşama çalışmalarının uygun olduğuna, çevresel değerli yapılarda yeniden yapılanmaya gidildiğinde mimari uygulama projeleriyle kuruldan izin alınması gerektiğine, bu yapılara ilişkin raporların ve plan uygulama koşullarının plana eklenmesine, 13.1.1997 günlü ve 5042 sayılı kararda ise, ... Koruma Amaçlı İmar Planının yapılan eklemelerle uygun bulunarak onanmasına ve Belediye Meclisinde görüşülmesinin sağlanması için Belediye Başkanlığına gönderilmesine karar vermiştir.
Söz konusu kararların iptali istemiyle Belediye Başkanlığınca açılan davalarda, Zonguldak İdare Mahkemesi işin esasını inceleyerek, tesis edilen işlemlerde hukuki isabet bulunmadığı gerekçesiyle 14.10.1997 günlü ve E:1997/100, K:1997/561 sayılı, 30.12.1997 günlü ve E:1997/314, K:1997/1002 sayılı kararlarıyla anılan işlemleri iptal etmiştir.
İdare Mahkemesinin söz konusu kararlarının temyizen incelenmesi istemiyle yapılan başvurular üzerine Danıştay Altıncı Dairesince verilen 10.3.1999 günlü ve E:1998/809, K:1999/1325 sayılı karar ile 4974 sayılı Koruma Kurulu kararı idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem niteliğinde bulunarak, işlemi iptal eden Mahkeme kararı onanmış ve bu karar kesinleşmiş, Altıncı Dairenin 22.4.1999 günlü ve E:1998/2633, K:1999/2135 sayılı kararında ise 5042 sayılı Koruma Kurulu kararının hüküm ve sonuç doğurabilmesi için, belediye meclisi kararına ihtiyaç bulunduğu, ortada tekemmül etmiş, idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle İdare Mahkemesi kararı bozulmuş, Zonguldak İdare Mahkemesi Altıncı Daire kararına uyarak, işlemin iptaline yönelik davayı incelemeksizin reddetmiştir. Bu kararın temyizine ilişkin dosya hakkında ise henüz karar verilmemiştir.
Görüldüğü üzere aykırı olduğu ileri sürülen kararlara konu uyuşmazlıklar, Koruma Kurulunun koruma amaçlı imar planıyla ilgili olarak verdiği kararların, maddi olay ve hukuki dayanağı aynı olmasına karşın, uyuşmazlığın çözümüne esas alınan yasa hükmünün değişik yorumlanarak uygulanması sonucu ortaya çıkmıştır.
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunması Hakkındaki Kanunun, sit alanı, geçiş dönemi, koruma amaçlı imar planı ve kısmi plan değişikliği başlıklı 17 nci maddesinde yer alan, " Bir alanın koruma kurulunca sit olarak ilanı, bu alandaki imar planı uygulamasını durdurur. Koruma amaçlı imar planı yapılıncaya kadar, koruma kurulu tarafından bir ay içinde geçiş dönemi yapı şartları belirlenir. İlgili valilikler ve belediyeler anılan koruma amaçlı imar planını en geç bir yıl içinde koruma kuruluna değerlendirmek üzere vermek zorundadırlar.
Koruma kurulunca uygun görülerek belediye veya valilikçe onaylanan koruma amaçlı planının yürürlüğe girmesi ile geçiş dönemi yapı şartları ayrıca karar almaya gerek kalmadan kalkar.
Koruma amaçlı imar planlarının, korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları bakımından kısmen değiştirilmesi; ilgili kuruluşlarca gerekli görüldüğü ve bu hususta koruma kurulu kararı alındığı takdirde, koruma kurulu ilgili belediyeye ve ayrıca ilgili kurum ve kuruluşlara yazı ile bildirir:
Değişiklik teklifi bu tebligattan sonra en geç bir ay içinde belediye meclisince karara bağlanır. Bu süre içinde gereken karar alınmadığı takdirde belediye meclisi kararına lüzum kalmaksızın koruma kurullarınca karara bağlanan hususlarda değişiklik teklifi kesinleşir.
Belediyeler plan hazırlık safhasında gerektiğinde Bakanlıktan teknik yardım isteyebilirler." hükmü ile koruma kurallarının görev ve yetkilerini belirleyen 57'nci maddesinde yer alan ve "Koruma Kurulları, Koruma Yüksek -Kurulunun ilke kararları çerçevesinde olmak kaydıyla aşağıdaki işleri yapmakla görevli ve yetkilidir.
a ) Bakanlıkça tespit edilen veya ettirilen korunması gerekli kültür ve tabiat varlıklarının tescilini yapmak,
b ) Korunması gerekli kültür varlıklarının gruplandırılmasını yapmak,
c ) Sit alanlarının tescilinden itibaren bir ay içinde geçiş dönemi yapı şartlarını belirlemek,
d ) Koruma amaçlı imar planları ile bunların her türlü değişikliklerini inceleyip onamak,
e ) Korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının koruma alanlarının tespitini yapmak,
f ) Korunması gerekli taşınmaz kültür varlıklarından özelliklerini kaybetmiş olanlarının tescil kaydını kaldırmak.
g ) Korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ve koruma alanları ile ilgili uygulamaya yönelik kararlar almak,
Kamu kurum ve kuruluşları ( belediyeler dahil ) ile gerçek ve tüzel kişiler, koruma kurullarının kararlarına uymak zorundadırlar.
Koruma kurullarının başkan ve başkan yardımcıları, üyeler arasından kurulca seçilir. Başkanın yokluğunda kurula başkan yardımcısı başkanlık eder.
Koruma Kurullarının çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar bir yönetmelikle belirlenir." yolundaki hükümleri karşısında, koruma kurullarının koruma amaçlı imar planları ile ilgili kararlarının, idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu kararlar olduğu, Yasada öngörülen, kurulca uygun görülme, yerel idarelerce onaylanma hususu ise, imar planlarının imar mevzuatı gereği yürürlüğe girme aşamasını belirleyen bir düzenleme olup, kurul kararlarının kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem niteliğini ve bağlayıcı olma özelliğini ortadan kaldırmadığı açıktır.
Yasanın yukarıda içeriği yazılı hükümleri ve koruma kurulu kararlarının niteliği konusundaki bu saptamalar bağlamında Altıncı Dairenin 22.4.1999 günlü ve 1999/2135 sayılı kararından sonra, koruma kurullarının 2863 sayılı Yasa uyarınca yapılanma, koruma amaçlı imar planları hakkında verdiği kararlara karşı açılan davalarda, Altıncı Dairece kurul kararları idari davaya konu olabilecek, kesin ve yürütülmesi zorunlu idari işlem niteliğinde görülerek uyuşmazlıklar karara bağlanmış ve Altıncı Dairenin bu konudaki kararları 10.3.1999 günlü ve E:1998/809, K:1999/1325 sayılı kararı doğrultusunda istikrar kazanmış bulunduğundan,
SONUÇ : 2575 sayılı Danıştay Kanununun 39'uncu maddesine göre içtihatların birleştirilmesini lüzumlu kılacak şartların gerçekleşmemesi nedeniyle içtihatların birleştirilmesine gerek bulunmadığına 14.11.2002 gününde oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY
X - ... Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulu'nun, ... Koruma Amaçlı İmar Planı ile ilgili kararlarına karşı açılan davalarda, Mahkemece işin esası incelenerek verilen iptal kararlarına ilişkin olarak, Altıncı Dairece, ... Koruma Amaçlı İmar Planı son aşama çalışmalarının uygun olduğuna ve çevresel değerli yapılara ilişkin notların ve plan uygulama koşullarının plana eklenmesine ilişkin ilk kararı, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem niteliğinde görülerek, buna ilişkin Mahkeme kararı esastan incelenerek onanmış olmasına karşın, yine ... Koruma Amaçlı imar Planının yapılan eklemelerle onanmasına ve Belediye Meclisinde görüşülmesinin sağlanmasının uygun olduğuna ilişkin ikinci kararı ise, idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem niteliğinde görülmeyerek, buna ilişkin Mahkeme kararı bozulmuş ve böylelikle maddi olay ve hukuki dayanağı aynı olan Altıncı Dairenin söz konusu kararları arasında oluşan ve benzer hukuk kurallarının değişik biçimde yorumlanarak uygulanmasından kaynaklandığı sonucuna varılan aykırılığın, içtihatların birleştirilmesi yoluyla giderilmesi gerekli görülmüştür.
Gerçi, koruma amaçlı imar planlarıyla ilgili koruma kurulları kararlarına karşı açılmış olan davalarda, bu kararlar, Altıncı Dairece idari davaya konu olabilecek nitelikte görülerek karara bağlanmakta ve bu durumda artık içtihat istikrar kazanmış ve içtihatların birleştirilmesine gerek kalmamış ise de, bu konuda aksi görüş ve anlayışa dayanan ve isteme konu olan 22.4.1999 günlü ve 2135 sayılı kararla, davaya konu işlem idari davaya konu olabilecek nitelikte görülmeyerek Mahkeme kararı bozulmuş, Mahkemece, bozma kararına uyularak karar verilmiş ve bu kararın temyiz istemi henüz sonuçlanmamıştır.
Bu durumda, Altıncı Dairenin "Usuli Müktesep Hak" gereği ilk bozma kararı ile benimsenmiş olan esaslara aykırı bir biçimde ikinci bir bozma kararı veremeyeceği olgusu karşısında, bu hukuki sorunun çözümünün, ancak kararlar arasında oluşan aykırılığın, içtihatların birleştirilmesi yoluyla bağlayıcı bir sonuca kavuşturularak giderilmesi ve böylelikle uygulama bakımından sürekliliğin sürdürülmesi ile olanaklı bulunduğundan içtihadın birleştirilmesi gerektiği oyuyla karara katılmıyoruz.
XX - İçtihatların birleştirilmesi istemi, ... Belediye Başkanlığı tarafından yapılmış olup; ... Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulu'nun ... Koruma Amaçlı imar Planı ile ilgili olarak vermiş olduğu iki ayrı kararı konu edinen davalarda, Zonguldak İdare Mahkemesince verilen kararlara karşı yapılan temyiz başvurusu sonucunda, Danıştay Altıncı Dairesince verilen 10.3.1999 gün ve E:1998/809, K:1999/1325 sayılı kararla 22.4.1999 gün ve E:1998/2633, K:1999/2135 sayılı karar arasındaki aykırılık bulunduğu iddiasına dayalıdır.
2575 sayılı Danıştay Kanununun 39'uncu maddesinde, İçtihatları Birleştirme Kurulu'nun, dava dairelerinin veya idari ve vergi dava daireleri genel kurullarının kendi kararları veya ayrı ayrı verdikleri kararlar arasında aykırılık veya uyuşmazlık görülmesi veya birleştirilmiş içtihatların değiştirilmesinin gerekli olması durumunda, içtihadın birleştirilmesine veya değiştirilmesine karar vermekle görevli olduğu hükme bağlanmıştır.
Maddeden açıkça görüleceği üzere, Yasada öngörülen usul kurallarına uygun olarak İçtihatları Birleştirme Kurulu önüne getirilen' bu konunun bu Kurulda görüşülebilmesi;Danıştay dava dairelerinin veya idari ve vergi dava daireleri genel kurullarının kendi kararları veya ayrı ayrı vermiş oldukları kararlar arasında aykırılık veya uyuşmazlık bulunması veya birleştirilmiş içtihatların değiştirilmesine gerek olması koşullarına bağlıdır. Maddede sözü edilen anlamda aykırılık ve uyuşmazlık ise, ancak maddi olay ve dayandığı hukuk kuralında aynılık bulunmasına karşın, davada farklı hukuksal çözümlere ulaşılması durumunda olabilecek niteliktedir. Bu bakımdan, dosyada, Danıştay Altıncı Dairesinin, başvuru dilekçesinde belirtilen iki kararı ile getirilen hukuksal çözümler arasında aykırılıktan söz edilerek, içtihatların birleştirilmesine karar verilmesi için, bu kararların verilmesine neden olan maddi uyuşmazlıklar arasında açıklanan anlamda aykırılık bulunması gerekmektedir.
Altıncı Daire kararlarının ilgili bulunduğu davalara konu idari işlemlerin ikisi de, ... Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulu'na aittir ve koruma imar planı ile ilgilidir. Ancak; bu olgu anılan kararların aynı maddi uyuşmazlıkla ilgili oldukları anlamına gelmez. Aksine anlayış, bu kurulların koruma imar planı ile ilgili görevlerinin aynı nitelikte olduğu ve bu görevle ilgili kararlarının her zaman aynı hukuk kuralına dayanılarak alındığı anlamına gelir ki, bu en azından, inceleme konusu olaydaki gerçeklerle bağdaşır nitelikte değildir. Zira; ileride değinileceği üzere, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunması Hakkında Kanun'da koruma kurullarına değişik görevler verilmiştir. Bu görevlerin her biri, koruma imar planı ile ilgili, fakat birbirinden ayrı maddi olay oluşturabilecek niteliktedir. Örneğin; korunması gerekli kültür varlıklarının gruplandırılması ayrı olay; koruma alanı içinde yapılanmaya izin verilmesi ayrı olaydır. Bu olaylara uygulanacak hukuk kuralları da, aynı yasada öngörülmesine karşın birbirinin aynı değildir; daha açık olarak, bu değişik maddi olaylara uygulanacak hukuk kuralı, birden fazladır. Örneğin; yukarıda verilen ilk örnekte uygulanacak hukuk kuralı, 2863 sayılı Kanunun 57 nci maddenin ilk fıkrasının ( b ) bendi olmasına karşın; ikinci örnekte, aynı yasanın 8'inci maddesidir. Bu bakımdan; Altıncı Daire kararları arasında içtihat aykırılığından söz edilebilmesi için, koruma kurulu kararlarıyla, koruma imar planları arasında ilgi kurulması da yeterli değildir; ayrıca, bu kararların aynı hukuk kuralına dayanılarak alınmış olmaları da gereklidir. Ancak bu durumda, doğan uyuşmazlıklar hakkında ulaşılan farklı hukuksal çözümler arasındaki aykırılıktan veya uyuşmazlıktan söz edilebilir.
Nitekim; Altıncı Dairenin önüne gelen olaylardaki durum da böyledir: İlk olayda, ... Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulu, ... Belediye Meclisince kabul edilen ... Koruma Amaçlı İmar Planını, 2863 sayılı Kanunun 57'nci maddesinin 1'inci fıkrasının ( d ) bendinde kendisine verilen yetki uyarınca incelendikten sonra 16.12.1996 gün ve 4974 sayılı kararla olumlu bularak, çizimlerin onaylanmak üzere Kurullarına iletilmesine karar vermiş ve aynı kararla, ekli liste 2'de ada ve parsel numaraları verilen çevresel değerli yapılarda yeni yapılanmaya gidildiğinde gabari, kütle, konum, oturum ve cephelerin korunmasına yönelik mimari uygulama projeleriyle kurulun izninin alınmasının gerektiği ve plan notları ve plan uygulama koşullarına bu doğrultuda gerekli eklemenin yapılması yolunda iki ayrı karar daha alınmıştır. Bu kararlardan ilki; yani yapılanma için kuruldan izin alınmasını gerektiren karar, 2863 sayılı Kanunun 8'inci maddesinde koruma kurullarına verilen yetkinin kullanılmasıyla alınmış olduğu halde; plan notları ve plan uygulama koşullarına ilk karar doğrultusunda gerekli eklemenin yapılması yolundaki ikinci karar; aynı Kanunun 17 nci maddesinin üçüncü fıkrasına dayanmaktadır. Yani, ... Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kurulu'nun aynı gün, aynı sayı ile almış olduğu kararın değişik fıkraları, 2863 sayılı Kanunla koruma kurullarına verilen farklı görevlerle ilgili farklı hukuksal dayanakları olan farklı kararları içermektedir. Altıncı Dairenin 10.3.1999 gün ve E:1999/809, K:1999/1325 sayılı ilk kararı, Koruma Kurulu'nun 16.12.1996 gün ve 4974 sayılı kararının sözünü ettiğimiz son iki fıkrasından, ilkinin; yani, yapılanma konusunda kuruldan izin alınmasını gerektiren cümlenin iptali istemiyle açılan davada idare mahkemesince verilen kararın temyizi dolayısıyla verilmiştir.
Altıncı Dairenin 22.4.1999 gün ve E:1998/2633, K:1999/2135 sayılı ikinci kararı ise, Kurulun, 16.12.1996 gün ve 4974 sayılı kararın, plan notları ve plan uygulama koşullarına yapılanma izni ile ilgili eklemenin yapılması yolundaki son cümlesi ( fıkrası ) nın uygulamaya konulması amacıyla alınan ve ... Belediye Meclisinde konunun görüşülmesini isteyen 13.1.1997 gün ve 5042 sayılı kararının iptali istemiyle ... Belediye Başkanlığınca açılan davada idare mahkemesince verilen kararın temyizi dolayısıyla alınmıştır. Koruma Kurulu'nun bu son kararı, 2863 sayılı Kanunun 17 nci maddesinin üçüncü fıkrasına dayalıdır. Belediye Meclisine yapılmış öneri niteliğindedir.
Görüldüğü üzere, her iki Danıştay kararının ilgili bulunduğu idari uyuşmazlıkların gerek maddi, gerekse hukuki dayanakları farklıdır. Bunun sonucu olarak, her iki idari uyuşmazlık hakkında farklı çözümlere ulaşılması doğaldır.
Öte yandan; Rapora eklenen Altıncı Daire kararlarının hiçbirinde de, maddi uyuşmazlıklar arasında aynılık yoktur. 4.5.1993 gün ve E:1993/965, K1993/1768 sayılı karar, koruma imar planının onanması ile; 27.5.1997 gün ve E:1996/1620, K:1997/2606 sayılı karar, ruhsatsız yapının yıktırılmasına dair il idare kurulu kararı ile; 20.3.2001 gün ve E:2000/3161, K:2001/1409 sayılı karar, ruhsatsız yapılan yapının yıktırılmasına ilişkin koruma kurulu kararı ve bu yapıların tahliyesine ilişkin belediye işlemleri ile; 24.1.2002 gün ve E:2000/6379, K:2002/656 sayılı karar, koruma amaçlı imar planında değişiklik yapılmasına dair teklifin belediye meclisince reddine dair kararla; 17.4.2002 gün ve E:2001/1405, K:2002/2376 sayılı karar, 5'inci kat yıktırılarak kat irtifakı verilmesi hakkında koruma kurulu karar.ı ile ilgilidir. Dolayısıyla, ne bu kararlar, ne de bu kararlarla başvuru dilekçesinde verilen kararlar arasında maddi uyuşmazlık bakımından aynılık ve hukuki çözümlerde aykırılık mevcuttur.l
Ayrıca, 2863 sayılı Kanunda yer alan, kamu kurum ve kurulları ( belediyeler dahil ) ile gerçek ve tüzel kişilerin, koruma kurullarının kararlarına uymak zorunda oldukları yolundaki hüküm de, koruma kurullarının her türlü kararının hukuki dayanağın aynı olduğunu göstermez. Zira; bu düzenleme, herşeyden önce, koruma kurulu kararların hukuksal dayanakları ile değil, hukuksal güç ve etkileriyle ilgilidir. İkincisi, bu düzenlemenin uygulama alanı, 57 nci maddenin ilk fıkrasının bentlerinde koruma kurullarına verilen yetkilerin kullanımı sonucu alınan kararlarla sınırlıdır. Oysa; yukarıda örnekleri verildiği gibi, koruma kurullarına Kanunun başka maddelerinde verilmiş, başka görev ve yetkiler de vardır. Bu görevler dolayısıyla, verilen yetkilerin kullanılmasıyla alınan kararların hukuk düzenindeki etkileri, İdare Hukukunun ve İdari Rejimin kendi ilkelerine tabidir. Bu bakımdarı; anılan düzenlemeye dayanılarak koruma kurullarının her türlü kararının aynı veya benzeri idari uyuşmazlıklara neden olduğu; bu uyuşmazlıkların çözümünün de, aynı olması gerektiği söylenemez.
Açıklanan bu nedenlerle, ortada, içtihatların birleştirilmesini gerektirecek nitelikte aykırılık veya uyuşmazlık bulunmadığından; bu gerekçe ile içtihatların birleştirilmesine gerek olmadığı yolunda karar verilmesi gerektiği oyu ile, kararın gerekçesine katılmıyoruz.